晚報記者 程賢淑 報道 攝影 龔星
  城市開發與保護建築之間發生尖銳矛盾,是“拆”還是“留”?抑或走出一條保護和發展兼顧的道路?需要法律給予明確的規定。
  “根據第三次全國文物普查,上海有不可移動文物登錄點4422處,除部分重合身份為全國、市、區縣文物保護單位和上海市優秀歷史建築,其餘均僅為不可移動登錄點,約占2/3左右,有近3000處左右。 ”市人大代表、同濟大學副校長伍江說,這些建築絕大多數都具有很高的或特殊的歷史文化價值。
  由於對近現代建築的保護工作開展較晚,相當一部分登錄點所在地塊都發生過合法的土地交易行為。與有明確“身份”的各級文物保護單位和市優秀歷史建築相比,登錄點的保護管理的法律條款也極為弱勢。
  昨天,記者獲悉,上海正醞釀起草文物保護條例,有望解決該部分建築的保護難題。該條例或將把不可移動文物登錄點進行分類分級保護,彌補以往此類建築保護的不足。
  大多登錄點沒完成法定登記公佈程序
  去年,上海市第三次全國文物普查結果公佈,這場從2007年4月至2011年12月結束的調查,歷時近5年,共登錄全市不可移動文物4422處,包括新發現1761處,複查2661處。其中古遺址83處,古墓葬31處,古建築985處,石窟寺及石刻46處,近現代重要史跡及代表性建築3266處,其他類11處。
  此次普查發現許多近現代重要史跡及代表性建築、名人故居、工業遺產、20世紀遺產等,如近現代重要史跡類的“周恩來同志早期在滬革命活動舊址”、“大場公墓遺跡”、“中國青年新聞記者協會成立會址——南京飯店”;名人故、舊居類的夏衍舊居、張樂平故居、聶耳寓所等;工業遺產類的新昌倉庫、福新第三麵粉廠舊址、上海豐田紡織廠鐵工部舊址、上海彭浦機器廠、上海四方鍋爐廠;20世紀遺產類的中國抗生素誕生地、改革開放第一隻股票誕生地、“七一人民公社”舊址等不可移動文物。
  上海重型機器廠、張樂平舊居、民生港碼頭倉庫還被評為 “第三次全國文物普查百大新發現”。但鮮為人知的是,大多登錄點並沒有完成區縣登記公佈保護的法定程序。
  按國家文物法規定,“縣級以上地方人民政府文物行政部門應根據不同文物的保護需要,制定文物保護單位和未核定為文物保護單位的不可移動文物的具體保護措施,並公告施行”;“使用不可移動文物,必須遵守不改變文物原狀的原則,負責保護建築物及其附屬文物的安全,不得損毀、改建、添建或者拆除不可移動文物。 ”資深文保專家說,這個規定不完全適用於部分近現代建築的保護和再利用。
  正基於這個原因,不少區縣出於發展考慮,對納入普查結果的不可移動文物登錄點,並沒有完成登記公佈的法定程序工作。這部分建築如何保護,成了未知數。去年一度轟動申城的“沈宅”拆遷門成了典型案例之一。
  “沈宅”位於王家碼頭路和花衣街的交界處,根據資料顯示,由福建船商沈氏於清朝咸豐年間所建,距今有著150多年的歷史。三層的沈宅前後共有四進四齣,房梁和圍欄都採用了精緻的木刻雕花,全國第三次文物普查時被列為不可移動文物。早在2009年1月,文物普查工作人員調查該建築時,已屬拆遷範圍。去年10月,因舊城改造,“沈宅”正式進行拆遷,被市民和媒體發現。原建築拆除一半後叫停(已拆第一、二進,現留存第三、四進),文物主管部門迅速跟進,相關文物專家參與沈宅的保護方案研究。媒體後來報道這場拆遷風波時,用了“建築年代久遠,損壞嚴重,但部分建築構件仍有保護價值”的字眼。
  無法可依,保護面臨被動和困難
  而事實上,類似“沈宅”命運的不可移動文物可能還有一批,它們有的因無人所知默默湮沒在歲月里,消逝了蹤跡。
  在浦東周康網上,記者看到正大拆大建的周浦鎮上的不可移動文物登錄點名單,閭邱氏宅、楊氏宅、沈家宅、顧家宅、朱氏宅、浙寧會館、金陵公所舊址、傅雷舊居等洋洋灑灑,共有16個不可移動文物登錄點。但網站的本地網友卻紛紛表示不知,還有一位網友明確表示:“這些建築確實沒有移動,但有的已經消失。 ”
  這種現象,對文化和歷史肯定是一種損失。一位資深文保專家全程參與全國第三次文物普查,他表示,當年的普查十分到位,幾乎覆蓋上海所有的有價值建築,專家們分組前往查看建築,但凡部分構件有文化歷史價值,都被納入了登錄點。但保護名單的到位,引發尖銳的拆留矛盾,作為不可移動文物,大法規定不能動,而建築量又如此之多,有的建築看上去甚至已經成了危房。“片面強調原汁原味保留,不符合保護實際,也不利於城市建設。在某些舊城區,老百姓還急切盼望政府改造,改善生存環境。 ”
  城市開發與保護建築之間發生了尖銳矛盾,是“拆”還是“留”?抑或走出一條保護和發展兼顧的道路?這部分建築,迫切需要人們給予一個明確的說法。
  “在城市快速發展的勢頭下,保護工作十分被動和困難。 ”伍江說,城市文明和文化需要傳承,與文物保護單位和優秀歷史建築有明確的保護管理條款和罰則相比,此類建築的保護條款極為弱勢,文物保護法實施細則中幾乎找不到相關罰則,違法成本低,有時只能在公眾關註下才會保留,命運堪憂。
  伍江專門就此寫下加強全國第三次文物普查不可移動登錄點保護機制的書面意見,建議市人大立法部門聯合政府相關部門儘快進行立法研究,在法律層面上為此類保護對象建立管理依據。確立此類保護對象的法律地位,並相應制定最嚴格的保護制度。對已列入登錄名單的保護對象進行價值鑒定,根據不同價值和特點按分級分類原則進行保護。對合法開發程序在先的地塊,建立經濟補償機制,保證開發主體的利益不受損害。
  伍江強調,對於新發現的具有歷史文化價值的對象,應建立臨時先予保護機制,使任何具有合法權利的開發行為暫停開發。要求政府相關部門在限定時間內組織調查研究並經過一定公示或聽證程序後給出保護與否的結論。如果結論為保護而前面先也有合法開發程序在先,則應比照上條建議啟動經濟補償機制。
  滬擬立法明確對“空白區”保護措施
  伍江的建議受到高度重視,市文物局答覆伍江時表示,上海是國務院公佈的第二批國家歷史文化名城,擁有非常豐富的文化遺產,長期以來一直重視文化遺產的保護工作,將其視為上海建設現代化國際大都市的重要內容,也是 “海納百川”上海城市文化特色得以延續的必要手段。
  第三次全國文物普查中,上海市各級文物保護單位和登記不可移動文物總量從普查前的1182處增加到1431,增加率達21.1%。與代表的感受相同,市文物局坦誠,文物登錄點的後續保護工作面臨著嚴峻的考驗。 “由於三普文物登錄點在法律制度上存在著空白點,對其保護管理的法律依據不健全。不少三普文物登錄點所在地塊已在普查前出讓,不少三普文物登錄點被劃入舊城區改造的範圍。文物保護與城市建設、改善民生等諸多問題上存在著不可迴避的矛盾。 ”
  文物局表示,去年3月,國家文物局下發 《關於做好第三次全國文物普查後續文物保護工作的通知》,要求各級人民政府將價值較高、類型稀缺的普查新發現文物點及時報請各級人民政府核定公佈為各級文物保護單位,將普查登記的不可移動文物依法納入保護範疇。但是,對於尚未核定為各級文物保護單位的文物普查點的保護措施是法律上的空白。
  “市文物局正在調研起草《上海市文物保護條例》(草案),預計很快就將提交給市人大。”伍江說,該條例已是市人大今年的立法預備項目。
  市文物局表示,擬探索通過地方立法,明確對尚未核定為各級文物保護單位的文物普查點的保護措施,形成合理有效的保護管理制度。將積極採納伍江根據文物普查點的不同價值和特點分級分類的保護建議,使之融入到《上海市文物保護條例》(草案)中。 “這一建議符合上海文物資源的實情,具有較強可操作性,不僅使各個文物點的保護具有較強針對性,同時可以兼顧協調社會民生的改善,避免‘一刀切’的粗放型管理方式,形成保護層級清晰、權責明確的管理格局。 ”
  有關三普文物登錄點的保護上可借鑒 《歷史文化風貌區和優秀歷史建築保護條例》的“先予保護”制度,該局將積極借鑒,併在《上海市文物保護條例》(草案)的起草中有所突破。由於“先予保護”措施在法規上缺乏退出機制,因此在實際管理中應用具有難度。市房管局、市規土局也將結合《保護條例》的修訂,對“先予保護”及其後續措施進行完善、細化,以便更有效地運用於優秀歷史建築的保護管理工作。
  市文物局透露,不少三普文物登錄點所在地塊的土地已出讓、規劃已確定,如何協調兩者之間的矛盾,該局與市規土局、市住房保障局正在積極協商解決方案。三局正在開展 《上海文物建築和優秀歷史建築保護與管理機制研究》的課題,全面梳理全市在保護管理中存在的問題、機遇和矛盾。其中即包括三普文物登錄點的保護要求和管理機制,以及針對合法開發地塊內由於文物保護而造成經濟損失的應急補償機制。
  “下一步,我們將把課題研究成果轉化為政策措施,結合《上海市文物保護條例》的制訂和《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建築保護條例》的修訂,科學構建符合上海實際的保護管理格局和責權明晰的管理體制,併在依法行政各司其職的基礎上,通過完善業務流程,健全徵詢制度,強化內部協作,形成科學的保護管理體系。 ”
  滬將啟動新一批優秀歷史建築評定
  同濟大學教授張松和資深文保專家參與條例草案的調研。他們認為,第三次全國文物普查的不可移動登錄點,有望制定三類保護要求。據瞭解,上海近期再次啟動新一批優秀歷史建築的推薦評定工作。初步名單將力爭年內公示徵詢社會公眾意見,正式名單於明年公佈。知情人士稱,起碼有不低於100幢的老建築將入選,全部與不可移動文物登錄點重合。
  “一類是原汁原味保留,建築立面、結構體系、空間格局和內部裝置不得改變;一類是內部可適當改變,建築立面、結構體系、空間格局和有特色的內部裝飾不得改變,其他部分允許適當改變;一類是大體保留,建築主要立面、主要結構體系、部分空間格局不得改變,其他部分允許適當改變。 ”
  資深文保專家表示,分類分級保護具有現實意義。去年金山朱涇鎮的兩處不可移動文物保護案例,“可以說是上海在此類建築保護上的成功探索。 ”其回憶說,朱涇鎮新匯街當時要進行棚戶簡屋改造試點,但該街的149號、153號,是不可移動文物登錄點。為此,該鎮政府邀請保護專家專門召開了論證會。專家們說,這幢民居其實已是岌岌可危,房屋總體破爛不堪,但是其磚雕門樓,卻具有一定的藝術價值。最終,經過認真探討和努力協調,磚雕門樓被完整保留下來,危房在舊區改造中被拆除,從而達到了保護文物和改善民生的協調發展。
  同樣是朱涇,牡丹村的一幢典型清代金山傳統二層民居,卻毫無質疑地被專家們一致要求整體保留了下來。 “這個民居,擁有哺雞頭的屋脊裝飾,走廊下木雕完整,流暢精美;老房子後院高牆,江南民居特色明顯。 ”牡丹村的民居主人因兒子即將結婚,申請拆除老房,建造新房。專家論證後,鎮政府擬用另一處宅基地與該村民進行置換,原民居則用作牡丹村的公益用房。
  文保專家說,國家文物保護法也已在醞釀修改。 “文物建築分類分級管理、拆遷補償等條款都有望增加列入。 ”上海2002年制定的《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建築保護條例》正是出於有效保護,合理利用的需要,對歷史建築的分類分級的一種管理創新,其罰則也對違法責任人起到了很好的震懾作用。
  有關專家認為,一旦分級分類管理列入文物保護法和上海市文物保護條例,《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建築保護條例》完成了其在上海歷史文化遺產保護進程中的重要使命。 “從根本上講,所有優秀歷史建築的屬性都是文物。如第一批上海市優秀歷史建築全部是文物保護單位,即將誕生的第五批優秀歷史建築名單,也將與不可移動文物登錄點重合。 ”
  “從城市發展高度,為更好地將文化遺產的保護與城市建設融合,文物建築和優秀歷史建築的保護利用,完全可以在各相關部門依法行政、各司其職、形成合力的前提下實現管理的統一。在這方面,上海不妨向無錫看齊。無錫在2008年掛牌成立了全國首個文化遺產局,對文物、非物質文化遺產的保護利用實施統一管理,從而大大提高了管理效率和質量,消除了各自為政的狀況。 ”
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  近百街坊有望納入歷史風貌保護對象
  據相關人員介紹,上海的歷史文化風貌和歷史建築保護一直走在全國前列。近日,更傳出申城近百個街坊有望被列入歷史風貌保護對象和第五批優秀歷史建築明年將正式公佈的消息。
  市規土局主持的 《上海歷史文化風貌保護保留對象與範圍的擴大深化研究》,近日通過專家組驗收。該課題以浦西中心城區為研究範圍,提出包含石庫門裡弄、工業遺存等在內的近百個街坊作為風貌保護街坊的建議,並將其中部分街坊列為現有一些歷史風貌區的擴區建議對象。被推薦的保護街坊還有工人新村、大專院校、公園以及其他等多種類型的街坊。
  課題研究建議金陵路、外馬路、南京路步行街、西藏南路、湖北路—海口路—北海路、四川南路、昆山路、番禺路、膠州路、康定路等20條道路新增為風貌保護道路。
  伍江曾為上海舊式里弄和石庫門的保護鼓與呼,他認為康寧邨之類的石庫門是上海極有地方特色的居住文化代表。這種建築是當時在上海特殊的歷史背景下產生的特殊的建築形式。直到現在我們還在尋找能否在傳統文化和現代文化、東方文化和西方文化之間找到結合點,石庫門早已是結合典範,只是我們一直沒有去強調。“在目前城市開發、土地批租、舊區改造等大背景下,石庫門消失速度太快,再不保護就晚了。 ”
  而像曹楊新村、番瓜弄等解放後建造的第一批工人新村,是當時改善居住環境、改善城市面貌的重要舉措,至今仍有著重要的歷史價值。與不可移動文物登錄點比,雖然狀況好了許多,但還是有點類似,上海的風貌區保護和優秀歷史建築,也需要方式方法上的探索和創新。為此,伍江建議,進行政策平衡和保護前置:
  保護需要所產生的成本多於沒有保護要求的普通開發,需通過政策平衡給予補償,如容積率獎勵。在土地批租中將保護要求前置,在土地批租之前就明確,並計入到批租總價值,成為一種帶保護要求的“捆綁”出讓,而非凈地出讓。
  第五批優秀歷史建築的認定,要經過推薦申報、專家評審、上報審批等多道程序,也將接受公眾推薦和建議。社會各界推薦時間截止至本月30日。
  根據《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建築保護條例》規定,建成30年以上並具有下列情形之一的建築,可以推薦為優秀歷史建築:建築樣式、施工工藝和工程技術具有建築藝術特色和科學研究價值;反映上海地域建築歷史文化特點;著名建築師的代表作品;在我國產業發展史上具有代表性的作坊、商鋪、廠房和倉庫;其他具有歷史文化意義的優秀歷史建築。
  目前,各區縣政府已推薦申報六七十處建築,包括此前呼聲較大的普陀區原南林師範學校舊址。金山、松江、崇明等郊區也都有申報,位於郊區的建築若入選優秀歷史建築,或將成為第五批優秀歷史建築的新亮點。迄今為止,上海已有四批632處共計2138幢優秀歷史建築納入了保護範圍,主要集中在黃浦、徐匯、長寧、靜安、虹口等中心城區。
  (原標題:近3000處不可移動文物“身份”不明確或隨時被拆)
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大少爺

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